公民小客廳系列報導-「從統合治水談公民參與機制」

2012/08/20 at 11:55 下午 發表留言

文字記錄:陳亮宇(台灣青年公民論壇協會理事)

2012年8月15日(三)晚間,台灣青年公民論壇協會(TYCF)邀請到高雄市綠色協會副理事長──魯台營老師,至公民小客廳活動現場與眾人座談。這場公民小客廳原先的表定題目為「南方民主—南部公共參與論壇」。事前,大夥在網路宣傳時使用了聳動的標題:「當審議民主遇到南台灣生猛的NGO!?」,最後,魯老師則以「從統合治水談公民參與機制」為其簡報的標題。

首先,魯老師從2007年高雄美濃813水災與整治開始談起。在高雄美濃的整治工程中,總經費將近二十九億元。然而,政府治水單位的主要的做法,僅是將下游的河道加寬(「疏洪」),與兩岸高價用地(農地與住宅)的補償,卻忽略更重要的問題往往是中上游的「分洪」與「滯洪」。於是,魯老師與許多地方人士開始遊說、推動水利署與高雄地方官員、立委等人重新檢討美濃溪的整治方案。最後,他們的努力獲得成果,自2007下半年起,在當時的水利署副署長楊偉甫領導下,政府開始以「滯洪池」為防洪之主要策略,並開始應用在全台各地(不過,由於許多因素,例如中央水利權未一元化,河川流域上中下游分屬不同機關權責且未能整合,使得美濃的滯洪計畫至今尚未動工,也間接導致2009年八八風災的嚴重災情)。

接下來,魯老師轉而介紹各國治水或調適氣候變遷的成功經驗,作為台灣應對水患或氣候變遷的學習參考。例如,德國漢堡市(Hamburg)透過土地管理與好幾道防水線設置的方式,用地理資訊系統之方式把都市中所有的綠地與可能防洪的地都找出來,進行環境改善的小型工程。而在核心區域(例如重要古蹟所在的地方),才建置若干超級堤防。新加坡也有類似的方式,運用土地管理方式,讓水先匯流至若干小綠地區,再疏導到大的綠地,待水勢和緩後再想辦法透過河川排出至大海。至於在日本的個案中,流經東京都、橫濱的鶴見川則擁有許多「游水池」與四千個「調整池」,作為多元活化的滯洪空間。

魯老師特別強調,在上述的例子中,許多做法都是民間與政府用「溝通」獲得的成果,而不是政府單方面使用法律強制規定的。此外,我們可以發現像是歐盟的低碳城市、生態城市的發展方針中,指導原則的第一條就是「公民參與」。對許多先進民主國家而言,無論各種議題,公民參與已經成為一種信仰、是一定要做的事情,各方政府部門都會開放民間進來討論。也由於許多政策或議題的處理,往往不是單以工程跟技術能夠解決的,還牽涉到不同領域的專業,以及瞭解民眾的生活感知跟民眾的生活經驗。例如,在日本統合治水的個案中,除了水利以外,尚牽涉到農地利用、住宅區域甚至變更用地在內的許許多多問題。

回到台灣的情況,國內早期的治水都是工程至上,相信工程可以幫我們解決問題,以及傳統上民間都是對大有為政府的期待。包括治水在內的各類政策,民眾總是期待官員有良好的決策。在政府這端,即便有對外舉辦說明會,但基本上僅是在政府拍板定案後才進行的單方面說明跟告知,少有民間參與。魯老師開玩笑表示,我們的委員會光是十幾個人大概就吵翻了,何況要更多人的參與呢!由此也顯現台灣的公民學習跟公民教育還是有些問題。他同時也指出,雖然台灣也開始有統合治水的概念與做法,但當中的任務編組分配仍以政府部門與少數的學者專家為主,較缺乏民間參與。即便2008年北台灣出現過「中港大排」的公民參與計畫,老師認為那比較像是參與活動並鼓勵構想,但最後對決策的影響也有限,是比較可惜之處。即便高雄擁有全台灣第一個流域管理委員會,當中亦有公民代表,但這雖有其精神,實質仍嫌不足。

那麼,該如何走出民間與政府間失去連結的困境呢?魯老師延續日本鶴見川的例子說明。為了統合各部門與民間的參與,日本成立一個由100人左右組成的統合治水委員會,讓不同政府部門、不同領域專業人士與民間代表對話以進行整體的規劃與考量。在委員會中,關於鶴見川上、中、下游的治水方式,與非工程的手段,以及如何管理等主題都被認為必須有充分的討論。雖然委員會已經有若干公民團體代表參與,但他們還是覺得不足。於是,一個叫做「鶴見川流域網絡中心」(TR NET)的公民NPO團體遂孕育而生。這個網絡中心擔任的角色,就是訊息傳遞的中心點。她串起民間與公部門,以及公部門跟各部門之間的連結,協助舉辦說明會、討論會。由此以來,政府部門只要願意納入公民參與,便不必擔心找不到公民,或不曉得從何進行的方法問題。換句話說,靠著各種扮演集結角色之中介團體的努力,可以拉近在行政、規劃、招標與執行等過程中,不同政府部門與各種團體之間的距離。

魯老師進一步指出,有公民或民間團體代表參與委員會,都能推動當中的訊息公開。從最初一兩位代表一次又一次的參與委員會開始,逐漸可以串起整個治水聯盟的參與。若公民參與治理過程能持續到整體治水工程完成,後續的經營與維護管理上,民間才會有參與的動力,因為畢竟他們有種促成一項工程的感情。否則魯老師提到,如同美濃治水的例子裡,過往治水相關工程完工後,工程單位大多委託地方經營,但很多地方看了光看那些工程就覺得不開心,又怎麼會有動力或情感想經營,於是當然就荒廢在那邊,失去治水工程的美意與功能。

於是,再回到美濃與台灣治水的現況,在許多個人(包括魯台營老師)和民間團體的推動下,近幾年起,民間團體已經可以在整合治水過程中直接與公部門對話。魯老師甚至提到,他今年(2012年)曾與溫仲良先生(美濃愛鄉協進會、美濃田野學會)至河川局向全體員工演講,分享如何治水的想法。老師認為,從技術跟工程角度來說,河川局擁有非常良好的演算、評估知識基礎,但是在如何與公民結合,或瞭解公民感知方面,他們就還不夠熟悉。這也是為什麼現今水利署長很強調要公民參與和對話的原因。

此時,魯老師也分享他一路走來的觀察與反省。民間的公民團體,從早期只是一味抗議,輾轉走到現今學習如何與公部門對話、嘗試達成政策上的妥協合意,當中過程著實不易。尤其,老師也觀察到,政策議題上極端反對與支持的衝突背後,常常有隱藏的政治力介入,影響最終結果。因此老師呼籲,在公民團體運作中,不應該把意見不同的對方(無論政府部門或其他團體)看成是敵人,因為我們永遠無法消滅對方,而應該用更多討論的機會,理性地相互學習,看是否可以改變對方。

至於在政治制度上,魯台營老師相當不滿意現行代議制度的運作結果。他認為,台灣政策的產出談不上是「公民決策」,但也非是專家決策或技術官僚決策,而是最後由那些原先在代議制度中被選為當作「管家」的那些政客決定的。從孫中山先生開創三民主義五權憲法的華人社會,在一百年來,卻也沒有真正「創制」過任何法律和「複決」過任何法案。即便如今有了「公民投票」,也稱不上是「公民決策」。美國第三任總統傑佛遜曾講過一句話:「美國之所以偉大,就是因為我們的人民都不相信政府」。魯台營老師表示,政府彷彿就是個最大的「詐騙集團」,她只是人民找來的管家,我們不應該百分之百的相信她,這也是為什麼西方有這麼多的公民參與,因為人們才是主人。在台灣,政治人物只有在選舉時才會大聲疾呼,說人民是台灣的主人。但長久以來,政客把參與公共事務與政治劃上等號,透過「政治是骯髒與黑暗的」概念把「政治」與「公共事務」一起污名化,以此隔絕公民參與公共事務的意識,使公共政策不透明,進而獨攬公共決策與私利。

魯台營老師認為此現象其中一個原因,是我們的公民都被制約了,只知道服從,這同時也是教育的問題。我們從小的教育都告訴我們,一旦表決完了,少數要服從多數,多數尊重少數。不過,現實政治則常常是告訴我們,選舉(表決)的結果,只是讓政治人物曉得哪些人是少數,哪些人是多數,以此進行資源分配,當中卻沒有要尊重少數的意思。魯老師本身雖然也是許多政府部門相關議題委員會的成員,但他對各類諮詢委員會之運作品質同樣感到不滿意。因此,他才希望可以透過各種公民參與機制的設立,讓公民得以享有更普遍的『公民決策』權,讓台灣成為一個『人民做主』的民主國家!

現行的政治運作中,在面對民意對政策有意見時,管家(政府)常常會威脅社會大眾說:如果決策錯誤了,誰該負責?而且,現在政府都習慣用一種由上對下,很威權式的說:「我們要『教育民眾……』」,而西方先進民主國家慣用的語氣則是:「我們會『協助民眾了解……』」。由此可以看出台灣政治人物與公務體系的傲慢。魯老師指出,西方國家的經驗已經清楚告訴我們,決策是公民來做,管家(政府)只負責執行,而且決策過程一定得經過相當豐富的討論、學習後才下的結論,公務人員也應學習更謙虛。即便在威權體制下的中國,胡錦濤這幾年也已在各種場合,強調中國已經開始注重「公眾參與」和「政府透明」。因此,我們應該推動更多的法制透明化,讓公民參與機制更成熟,公共事務決策更透明;不能因為一些參與、討論過程中碰到問題就感到挫折。讓民眾自己決定,才是真民主。

演講結束前,魯老師也提到,投入公民參與時常得面臨許多無力感。老師這輩子最信奉的就是墨子,而墨家「磨頂放踵、以利天下」之四處奔走的精神與實踐,也可謂全世界第一個NGO。以墨家精神作為支柱,老師也希望台灣能有更多人來參與,關心地方與本土的議題,並且提升人民對公共事務的決策權力。他所屬的「高雄綠色協會」,是一個集結許多耆老、醫生、建築師、律師與文史工作者等的組織,將近二十年來推動許多包括高屏溪、愛河的改造等等,也強調不接受政府的委託案(經費)的精神,靠著就是一份心力。他今天的演講也希望帶給大家感動、希望、信心,因為這就是所謂的公民參與。

在提問與討論時間中,一位大二的同學問到:我們可以看到現實的公投跟各類議題中,正反雙方常常是極端對立的,而老師又提到少數不一定會服從多數,多數不一定尊重少數,那如何處理這樣的困境?魯台營老師在回答時表示,現階段,更像是民意調查的投票,可能是當前代議制度下最好的做法,但投票絕對不會達到共識。或許,我們可能透過更多的公民教育跟實際的練習,讓民眾學習反省不同意見方之間的對立,應如何化解。

現場第二個問題是一位陽明大學的碩士生提出,詢問如何處理在地議題中,公民參與、民眾抗爭、地方政治派系與利益糾葛的問題。魯老師舉出他參與高雄市教育委員會的經驗,表示認同這個問題。他認為如何透過現行的代議制度與地方選舉來改善,或許是個關注點。同時,魯老師也提到,公民團體往往因為堅持某些東西而顯現出一種傲慢感,認為自己才是對的。這樣的現象因與地方政治利益產生衝突。因此,唯有透過各方學習對話整合,才是應對之道。

現場最後一個問題,是一位大姐想瞭解如果一個NGO是一個在議題或地方上新起步的,民眾對於公民參與沒什麼概念時,該如何著手?對此問題,魯台營老師的建議是,首先避開政治權力的破壞與干擾,在有限空間中慢慢尋求突破,找到可能的成長機會,並拉入更多人參與,幾個循環下來也就回頭產生更多發展空間。魯老師進一步以他參與教育過程和環境運動的體驗指出:除了遊說別人,我們自己也要多反省。因為,比起相互以敵人的姿態來看待對方,或者單方努力遊說,反省出來的力量,往往更能感動別人。

主持人呂家華(台灣青年公民論壇(TYCF)理事長)也分享她自2009、2010年起,參與台南市長辯論和與南台灣公民團體在各類議題合作的經驗。起先,她覺得南台灣的地方團體生態力量相當驚人,並且多是處理直接、明確有立即影響的議題。不過,在些許個案中,某些單一個人或意見領袖的影響,往往甚於整體的實質公民參與。那麼,那些積極民間團體的力量究竟是如何透過公共參與過程,向政府或民眾闡述自己的倡議內容;以及不同行動者(例如各種NGOs)在整個治理過程中的微妙轉化,都是值得玩味與省思的。家華也提到在2010年,一場南台灣民間團體、社區大學與水利署官員的座談會上,她印象深刻曾貴海老師有感而發說:「其實,我們NGO講的也不一定都對,但重點是我們這一排NGO,跟那一排的水利署官員之間,到底有沒有持續對話跟相互瞭解的機會」。她認為,具體的公民參與和公民審議在台灣該怎麼做,大家都還在摸索、洗鍊與推敲,希望可以感動更多人願意一起做。

最後,家華說相當感謝當初高雄綠色協會雖然是一群「老人」,卻願意開放TYCF等一群「小人」(年輕人)一同參與合作,這也是為什麼TYCF特別邀請魯老師來到北台灣跟大家分享的原因。

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2012.8.15 公民小客廳第四場: 南方民主—南部公共參與論壇 公民小客廳系列影片陸續上線囉~

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